2019年《半月谈》第5期：一场变革
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（一）
一场变革
一场变革
党的十九届三中全会审议通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》，同意把《深化党和国家机构改革方案》的部分内容按照法定程序提交十三届全国人大一次会议审议。新华社3月4日受权发布了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》。
此次党和国家机构改革，将是改革开放以来我国党和国家机构最为全面和深入的一次组织变革与创新，是在中国特色社会主义新时代下全面推进国家治理体系和治理能力现代化的重大改革举措。
党和国家机构职能体系是国家治理体系和治理能力的重要支撑。
党和国家机构属于上层建筑，必须适应经济基础的要求。面对新时代新任务提出的新要求，党和国家机构设置和职能配置同统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局的要求还不完全适应，同实现国家治理体系和治理能力现代化的要求还不完全适应。在全面深化改革进程中，必须下决心解决党和国家机构职能体系中存在的障碍和弊端，加快推进国家治理体系和治理能力现代化，更好发挥我国社会主义制度优越性。
党的十九届三中全会提出，深化党和国家机构改革的目标是，构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系，形成总揽全局、协调各方的党的领导体系，职责明确、依法行政的政府治理体系，中国特色、世界一流的武装力量体系，联系广泛、服务群众的群团工作体系，推动人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、人民团体、企事业单位、社会组织等在党的统一领导下协调行动、增强合力，全面提高国家治理能力和治理水平。
深化党和国家机构改革的首要任务是，完善坚持党的全面领导的制度，加强党对各领域各方面工作领导，确保党的领导全覆盖，确保党的领导更加坚强有力。
此次深化党和国家机构改革，以加强党的全面领导为统领，以国家治理体系和治理能力现代化为导向，以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点;强调“四个坚持”原则，即必须贯彻坚持党的全面领导、坚持以人民为中心、坚持优化协同高效、坚持全面依法治国的原则。
这一方面表明，此次组织变革与创新的广度将会空前延伸，其范围不限于作为行政机关的国务院，而延伸到包括人大、政协、监察机关、审判机关、检察机关、人民团体、企事业单位、社会组织甚至军队在内的各类机构和公共组织，真正实现党政军群联动、全面推进、系统建设。
另一方面表明，此次组织变革与创新的深度将会更加深入，将全面加强执政党对立法、司法、行政、监察、群团以及军事等机构在结构和职能上的全方位领导和嵌入。正如党的十九大所强调，党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。
转变政府职能，优化政府机构设置和职能配置，是深化党和国家机构改革的重要任务。
作为国家行政权力的实施主体，此次政府机构改革再次强调了“要坚决破除制约使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的体制机制弊端”，“提高行政效率，全面提高政府效能，建设人民满意的服务型政府”。这突出了政府机构改革要服务于市场经济转型发展、服务于人民利益的获得感的目标。
有四个重点领域值得关注：第一，统筹设置党政机构，在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公;第二，合理配置宏观管理部门职能，深入推进简政放权;第三，加强生态文明建设方面的组织机构建设，改革自然资源和生态环境管理体制;第四，适应市场经济发展新形势，完善市场监管和执法体制，完善公共服务管理体制。
统筹党政军群机构改革，是加强党的集中统一领导、实现机构职能优化协同高效的必然要求。
要统筹设置相关机构和配置相近职能，理顺和优化党的部门、国家机关、群团组织、事业单位的职责，完善党政机构布局，深化人大、政协和司法机构改革，深化群团组织改革，推进社会组织改革，加快推进事业单位改革，深化跨军地改革，使各类机构有机衔接、相互协调。通过统筹调配资源，减少多头管理，减少职责分散交叉，达到党政机构职能分工合理、责任明确、运转协调。
本次深化党和国家机构改革还强调统筹优化地方机构设置和职能配置，构建从中央到地方运行顺畅、充满活力、令行禁止的工作体系。
治理好我们这样的大国，要理顺中央和地方职责关系，更好发挥中央和地方两个积极性。由于中国的地方发展依然差异很大，面临的形势也非常复杂，因此需要进一步规范地方分级管理体制，让地方政府施政具有更强的针对性。
因此，此次机构改革明确提出“赋予省级及以下机构更多自主权，合理设置和配置各层级机构及其职能，增强地方治理能力，加强基层政权建设，构建简约高效的基层管理体制”。为增强地方治理能力，将把直接面向基层、量大面广、由地方实施更为便捷有效的经济社会管理事项下放给地方。除中央有明确规定外，允许地方因地制宜设置机构和配置职能，允许把因地制宜设置的机构并入同上级机关对口的机构，在规定限额内确定机构数量、名称、排序等。
为夯实国家治理体系和治理能力的基础，构建简约高效的基层管理体制，《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出，推动治理重心下移，尽可能把资源、服务、管理放到基层，使基层有人有权有物，保证基层事情基层办、基层权力给基层、基层事情有人办。
与此同时，这种地方分级管理体制改革又不是完全没有底线的，前提就是“地方在保证党中央令行禁止前提下管理好本地区事务”。党中央不允许做的事情一定不能做，党中央没有不允许做的事可以大胆探索。
“风物长宜放眼量”。本次深化党和国家机构改革，既要立足实现第一个百年奋斗目标，针对突出矛盾，抓重点、补短板、强弱项、防风险，从党和国家机构职能上为决胜全面建成小康社会提供保障;又要着眼于实现第二个百年奋斗目标，注重解决事关长远的体制机制问题，打基础、立支柱、定架构，为形成更加完善的中国特色社会主义制度创造有利条件。中共中央2月6日和28日分别举行党外人士座谈会和民主协商会，习近平总书记在讲话中指出，对深化党和国家机构改革重要性和紧迫性的认识、对改革方案的研究谋划，都要放到时代背景下、站在更高层次上来把握。
可以预期，本次深化党和国家机构改革必将全面推进国家治理体系和治理能力现代化步伐，为实现2035年基本实现社会主义现代化提供坚实的治理保障基础。(作者系中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院教授)
（二）
形式主义的深处是什么
习近平总书记去年底就新华社一篇《形式主义、官僚主义新表现值得警惕》的文章作出指示，指出纠正“四风”不能止步，作风建设永远在路上。今年全国两会，力戒形式主义成为代表委员聚焦的话题。
提及形式主义，人们啧有烦言。党的十八大以来，中央重拳出击力度空前成效显著。但毕竟是多年积弊，一时难以根除，稍有机会便故态复萌，改头换面之后强势反弹。还是要像习近平同志要求的那样，往深里抓，往实处挖。
形式主义的深处是什么?是官本位的根深蒂固，是官僚主义的阴魂作祟，是官场权力腐败、管理体制变异和官员心态扭曲的衍生形态。
唱高调风行，渐成一种现象。
上面的决策刚刚出台，发展的规划初见方案，便已有一些地方揣摩迎合先声夺人，在各种表态中，比谁的调门更高亢，比谁的提法更轰动，比谁的目标更宏大，为的都是让上级“满意”，为政绩“加分”。行动呢?落实呢?难见下文。之前中央精准脱贫规划甫一提出，就有一些地方政府不问当地条件如何，争相拿出提前达标的时间表;当下乡村振兴战略出台伊始，就有一些地方官员不暇深刻领会，率先拿出指日可待的愿景图。刮风造势，急于求成，结果常常是欲速不达，脱贫之日，很可能就是返贫之时;乡村振兴，很可能就是乱拆乱建。
唱高调风行的实质，是权力的一种衍生性腐败：政绩观腐败。
虚张声势，是一种政绩透支。从这里，我们看到了另类腐败，政绩观腐败。为官一任，就得服务一方，就得为增进百姓的福利谋一片问心无愧的事业，就得为实现人生的价值留一路可以怀念的印迹。表态多调门高，行动少落实差，那就很可能是两面人。这样的官员多了，必然要破坏党内的政治生态，污染社会的道德风气。
责任状依赖，已是一种常态。
无疑，基层单位多是形式主义密集的发生地，基层干部也多是形式主义深重的受害者。我们在许多地方可以见到，不问权责平衡，不问承受能力，任务层层发包，压力层层传导，责任层层加码。基层干部背负着过于沉重的“落实责任状”和过多过滥的“一票否决权”，如牛负重，苦不堪言。
责任状依赖的背后，是体制的一种基因性病变：压力型体制。
上个世纪90年代一些学者通过研究县乡政治运行提出“压力型体制”一说。意指以任务和指标层层下压、权力和资源层层上收为特点的管理手段和方式。如今，政府改革正加快脚步，不少上级部门却还是想做甩手掌柜，滥发责任状，随意向下摊派任务，考核项目无序扩张。这是一种典型的路径依赖。物极必反。压力过大，必然是“上有政策，下有对策”，或选择性执行，或敷衍性交差，或策略性博弈。政绩工程、形象工程，等等，都由此兴盛。
加快改革压力型体制已是势在必行。今年中央一号文件明确规定，严格控制各地开展增加一线扶贫干部负担的各类检查考评，切实给基层减轻工作负担。放下包袱，轻装上阵，精准扶贫如是，其他各项工作亦应如是。
格式化创新，也成一种套路。
创新发展，是一种新的发展理念，也是一条新的工作路径。许多地方反映，上级部门考核乡镇工作时，都有专门的“创新事项”加分。
问题在于，乡镇政府普遍缺编，人手不足，承担的任务又是漫无边际，压力山大，一些地方优先考虑的还是维持正常运转，工作创新何其之难。再从基层干部的心态看，创新会有风险，改革容易出错，一些人只想出彩不想担责，害怕主动作为“摊上事儿”，缺少为人民服务的担当。于是，我们就看到了形形色色的纸面上创新、抄转式创新。为了考核加分，便忙于从互联网上粘粘贴贴，编造美化文字材料。为了工作创新，便忙着到处参观取经，将别人的方案“依葫芦画瓢”盲目照搬过来。殊不知，橘生淮南为橘，生于淮北则为枳。可以想见，格式化创新的橘树上结出来的会是什么样的果。
格式化创新的深层，是官场的一种缺钙型心态：太平官心态。
古人云，“为官避事平生耻”。每一个党员干部，都应面对矛盾敢于迎难而上，面对风险敢于挺身而出，面对失误敢于承担责任。明哲保身，满足于当稳一个太平官，那是为政者自弃和沉沦的开始。
同时，我们还需进一步厘清政府权力清单和责任清单，完善考核评价体系，把容错纠错机制落到实处，让基层干部工作有信心，有底气，有奔头。还当鼓励基层创新，鼓励有地方特点的改革，鼓励和允许不同地方进行差别化的探索，推动形成更加浓厚、更有活力的改革创新氛围。
形式主义反弹，再往深里抓、实处挖，还是忘掉了初心为民，丢失了以人民为中心的发展理念，背离了实现人民对美好生活向往的奋斗目标。只有标本兼治，驰而不息，让官员在信仰信念的引领中前进，让权力在民主法治的轨道上运行，我们才能真正摆脱形式主义、官僚主义的反弹式困扰，实现国家治理体系和治理能力的现代化转型。
关键词：
2019年国家公务员
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