2015河南公务员考试申论热点:违规圈地又一个幌子
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养老产业、电子商务、物联网等新兴业态近年来蓬勃发展，为经济转型升级注入了新的动力。然而记者近期在一些地方采访时了解到，迅猛发展的“新业态”在得到地方用地政策倾斜的同时，部分项目没有按照审批严格执行土地规划和用途管制，在发展过程中存在“跑偏”现象。一些项目假借“新业态”之名建设高尔夫球场、开发地产，走上了“圈地卖房”的老路。
高尔夫球场借“养生园”暗度陈仓
在湖南东部某经济发达的县级市，一个占地面积上千亩的高尔夫球场隐藏在山林之中。不久前，记者进入项目所在地，看到高尔夫球场基本成形，铺设的草皮横跨几座山头，会所、练习场、道路等配套设施也初步建成。
根据村民提供的“租地、征地协议书”，这座高尔夫球场最初是以“乡村国际养生园”的名义在当地落户。根据这份协议书，该投资项目为生态、环保型，兼具养生休闲居住功能，公益性强，租用土地范围内要求保持生态原貌。
球场附近的一位村民告诉记者，签合同时，他们根本不知道会建高尔夫球场，企业也承诺不挖山毁林，“没想到租用的土地被改造成山坡、道路，成片的农田就这么没了”。
记者了解到，以养生、体育休闲等“新业态”名义兴建高尔夫球场，正是当下违规用地的典型乱象之一。
近年来，有关部门多次对高尔夫球场用地问题重点查处。2014年，国家发展改革委、国土资源部联合通报的5起违法占地、违规建设高尔夫球场案件，涉及违法占地5779.74亩，其中基本农田及耕地2903.38亩。
全国数百家高尔夫球场中，违规用地的球场主要是以体育公园、休闲养生、旅游度假等名义兴建，并擅自变更建设内容，属于典型的“批建不符”，还有一些球场直接侵占耕地甚至基本农田。
在西南某市，记者发现存在一个以体育运动公园为幌子的高尔夫球场项目，规划建设的两个18洞高尔夫球场占地3000余亩，其中一个球场已建设过半，占用了大量耕地和退耕还林的土地。
今年年初，湖南张家界市国土局要求当地两家高尔夫球场进行整改，这两家球场分别冠以“天门洞体育生态公园”和“武陵源原生态绿景休闲园”的名头，存在非法占地问题。国土部门责令这两家球场停业整顿和停止施工，并停止涉嫌高尔夫球场建设项目的招商活动。
警惕新业态“新瓶装旧酒”
记者了解到，包括电子商务、物联网、现代农业、养老产业等在内的“新业态”，在实际发展过程中，有些项目还是走不出“圈地卖房”的路径依赖。以“新业态”为噱头，圈下大片土地，借助新概念令该地块的房产升值，通过房地产开发获取较高收益，成为其普遍运作模式。
以当前最为火热的互联网经济为例，电商产业园在各地持续升温。但据中国电子商务研究中心高级分析师张周平的调研分析，目前全国范围内真正运营成功的电商产业园并不多，有一定比例的产业园其实是被用来做房地产开发的。开发商主要靠租金盈利，本质上还是属于商业地产;有的开发商以电商的名义拿地，后期却盖起了商业住宅楼。
在互联网经济的带动下，一些地方以智能物流、“互联网+”概念包装，大力发展物流园区。一位在湖北武汉从事物流行业的人士告诉记者，现在全国各地兴建了很多智能物流园，但“做的是‘新业态’，动的是‘旧脑筋’”。有的地方建了物流园后，只有简单的物资配送和仓储，仅仅是一个概念，没有形成真正的物流和信息流。
“现代农业”是开发商变相圈地的另一个招牌。在湖南长沙郊区采访时，记者遇到一名前来与乡镇政府洽谈合作的投资商，对方准备在当地投资建设一个“农耕文化园”。但记者在与其攀谈后得知，这名投资商来自一家房地产企业，其真实意图是想依托“农耕文化园”建设休闲度假酒店。
在湖南省一些市县 ，以乡村旅游、休闲观光为特色的“庄园经济”非常发达。有的庄园内，钢结构玻璃大棚占地面积约有一亩，高约四五米，大棚内的硬化面积达到80%，建有10多个包厢可供就餐。庄园经营者说，所占土地属于“设施农用地”。
事实上，2014年10月，国土资源部和农业部曾联合下发通知明确提出，以农业为依托的休闲观光度假场所、各类庄园、酒庄、农家乐，以及各类农业园区中涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、展销等用地，必须依法依规按建设用地进行管理。但在采访中记者发现，这一规定的执行情况并不理想。
当前，在经济新常态大背景下，地方的招商引资倾向于新兴产业。一些开发商也看中了这一点，在一些地方甚至和当地政府形成“合谋”关系，政府对土地规划调整开绿灯，对违规用地行为“睁一只眼闭一只眼”。
湖南师范大学教授贺清云认为，当下“圈地”之所以常常顶着“新业态”之名，一方面是因为一些地方政府倾向于优先为新兴产业发展提供用地保障，另一方面，有的“新业态”盈利模式不清晰，或者盈利周期太长，投资商想通过房地产开发迅速实现盈利。
“新业态”用地亟待严格监管
“新业态”作为中国经济转型升级的新动力，表现出不少有别于传统产业的特征。专家学者建议，土地政策一方面要适应和满足其发展需要，为“新业态”发展创造空间，但另一方面也要在规划、建设、运营等全环节严格土地监管，避免出现违规用地问题。
业内人士认为，“新业态”属于新兴事物，有的用地类型、性质、供地方式等不同于以往，按照现有土地政策法规确实又难以突破，在用地上存在供需矛盾，因此需要土地管理政策做出适当调整。
例如，光伏大棚被看做是一种农业“新业态”，但对于其土地性质的认定一直存在分歧。一些地方的国土部门表示，利用大棚进行光伏发电是新的用地类型，目前《土地利用现状分类》上尚无明确分类，各方意见也不统一，亟待政策予以明确。
在土地监管方面，贺清云认为，“新业态”项目要严格前期用地审批，尤其是不能将农用地随便转为建设用地;在规划落实中要全程跟踪，不能放任自流，偏离“新业态”的本质。此外，在土地流转或征收中，要切实保障农民利益，让农民分享到产业转型升级的红利。
湖南省国土厅地产管理处负责人认为，“新业态”本应实现产业聚集，但一些地方难以引入好的项目，更多的是靠大量卖地发展房地产，没有树立集约节约用地意识。今后国土部门对“新业态”项目的用地审批要从“扩规模”向“提内涵”转变，以节约集约利用土地促进经济发展方式转变。
对于涉农“新业态”隐藏的“非粮化”“非农化”问题，中国人民大学农业与农村发展学院教授张利庠等学者建议，对工商资本投资农业可以设立绿区、蓝区、黄区等指导目录，其中智慧农业、创意农业、数据农业等“新业态”属于大力提倡的绿区。基于这种划分，在土地政策上进行分类指导。
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