2016年上海深化行政执法类公务员分类管理改革
上海公务员考试网获悉，“十三五”开局之年已经过半，即将召开的十届市委十二次全会将总结上半年工作、布置下半年任务。这半年间，上海领命多项中央交予的改革试点任务，此刻我们尤为关注它们取得了怎样的阶段性成果，更关注它们给这座城市带来了怎样深刻的改变。
如习近平总书记要求的那样，每一项改革的推进，都考验我们是否葆有锐意创新的勇气、敢为人先的锐气、蓬勃向上的朝气。今天的上海已经处在没有改革创新就不能前进的阶段，我们唯有意志坚定、奋力攻坚，除此别无选择。而努力当好全国改革开放排头兵、创新发展先行者的特殊使命，也注定了上海的改革不能简单地就事论事、局限于一地一时。我们的每一步探索都需要紧扣制度创新、立足长远，站在全国的视野下看问题。这既是为全国的改革攻坚探路，也是为上海的持续发展探路。
从“证照分离”到行政执法体制改革，从报业改革到群团改革，从围绕供给侧结构性改革开展的“三去一降一补”，到自贸区、科创中心建设的种种突破……半年多来，上海在多个改革试点领域取得了显著成效，亦为进一步深化打下了基础。今天起，本报将推出迎接十届市委十二次全会系列报道，回顾上半年重点改革举措的进展，展望其引向纵深的前景。
“最明显的是叫得动了。虽然‘白加黑’、‘5+2’成了常态，但大家觉得有奔头，关键是问题能得到解决，老百姓的信任感增强了。”漕河泾街道城管中队的中队长任春晖发现，执法力量下沉之后，城管队伍的面貌正发生着明显改变。
这不是任春晖一个人的感受。自去年年底，上海在浦东、徐汇、嘉定三个区率先启动行政执法类公务员分类管理改革试点以来，城管执法、市场监管两大队伍普遍感觉到，执法的合力形成了、相互推诿少了，自己职业的“天花板”突破了，而更重要的是群众和企业的满意度提升了。
改革仍在深入推进。今年7月，上海城管执法、市场监管综合执法队伍的改革试点将深化至全市其他13个区县。
“激活”一线执法人员，提升行政效能
今年4月，浦东新区行政办公中心，来自新区城管执法局和市场监管局的100多名执法队员庄严宣誓。这标志着，他们正式入职成为行政执法类公务员。
行政执法类公务员分类改革，是推动综合执法体制改革的重要环节。这首先是一场关于提升执法效能的变革。“职位分类没有体现现场一线执法的职业特点，不利于执法类公务员队伍科学化、职业化、专业化建设。”在相关部门看来，试点打破了公务员按综合类管理的大一统模式，迈出了激活执法类公务员、进而提升行政效能的第一步。
“碎片化”执法曾被公众诟病，执法人员“出工不出力”、因为“单个部门无法解决”只好“遇到问题绕着走”。浦东新区城管执法局着力解决执法力量“碎片化”问题，“过去，很多执法职能分散在管理部门，导致执法力量分散，不能起到‘拳头作用’。”综合执法后，不仅工商局、质监局、食药监局合并成立了新机构，在街镇也组建了融合原三局业务的市场监管所，避免“上合下不合”的问题。
在嘉定区，类似情况正得到改变。以前整治街边无证餐饮，食药监部门取缔完了这一家，房东又租给另一家，永远是无证餐饮“一条街”。现在，江桥镇牵头市场监管、公安、城管等部门花大力气联合整治，着力取缔无证餐饮，并按相关规定追究房东责任，予以处罚。“联合执法的成效显现了，如今很多房东在门面前贴招租广告时，还会附加一条：‘无证餐饮不得租用。’”
城管执法、市场监管与百姓工作生活息息相关，问题的及时发现和快速处置是关键，因此执法重心下移是必然趋势，以浦东新区为例，改革后市场监管局内设机构由原来3个局的29个减少到17个，精简41%；机关编制从264个减少到198个，精简25%，基层一线人员占总量80%以上。
从三个区的试点情况看，列入行政执法类公务员的员额，充分体现了面向基层一线、面向执法效能的改革导向，相关负责人表示。
变“独木桥”为“通衢大道”
大学毕业、入职才三年的凌云街道城管徐嵩因工作表现出色，从一级执法员晋升为四级主办。“放在以前是不能想象的，基层公务员队伍中‘压职压级’现象严重，有时熬了十几年，也没有这样的机遇。”
徐嵩说的“压职压级”，指的是基层公务员职务层次主要限制在科级以下，职业发展通道较窄。“久而久之，人就失去了奋斗的动力。”
在此次试点中，不少一线人员获得职务晋升。改革后从最低的二级执法员到最高的一级督办、执法督导，共设置了10个职务层级。大致相当于从办事员到正处级的综合管理类非领导职务。单独的序列管理，意味着一线执法类公务员，不用再挤行政级别的“独木桥”，而是有了自己职业体系的“通衢大道”。据统计，徐汇区完成439名行政执法类人员职务套改工作，其中362名一级执法员，40名四级主办、37名二级主办，144名获得职务晋升。
“新的职务序列和择优晋升机制拓宽了执法类公务员的职业发展空间，收入分配和激励机制也会向基层倾斜。”徐汇城管执法局局长茹国明说，城管职务激励机制的原则已确定，激励档次将会比以往拉得更开。“奖优罚懒，一方面让人觉得这份工作更体面，另一方面更加严格的考核机制也可以让不合适的人退出城管队伍。”
与此同时，相应的约束机制也开始试行。据浦东新区市场监管局局长陈彦峰介绍，浦东制定了“行政执法类公务员从业行为‘六条禁令’(试行)”，规定包括严禁辱骂、殴打当事人；严禁侵占、挪用、损毁当事人的财物；严禁隐瞒、包庇、纵容违法行为；严禁接受当事人的吃请、送礼；严禁在工作期间饮酒；严禁着制服或者使用执法车辆到经营性场所消费，“违反禁令的，依据相关法律法规，追究相应责任；构成犯罪的，移送司法机关追究刑事责任”。
在试点区县，公务员普遍反映，改革对提升执法队伍积极性的效应正在凸显，“像打了鸡血一样”。任春晖说，“城管的活儿，事在人为，人的素质是关键因素。相信改革推行下去，城管会一扫以往的负面形象，打造出高素质、专业化的职业形象。”
拒绝“本领恐慌”，提升群众满意度
就像“全科医生”一样，改革后的基层执法队伍，也需要“全科式执法”。这对于基层队伍来说，同样是一场考验。
“改革后，有时会有点慌，因为很多工作都是新生事物。”嘉定江桥市场监管所的高张晨本科学的是医疗器械专业，对于食药监领域的知识并不陌生。可在处理工商领域的消费者投诉时，就感觉“知识不够用”，“监管和执法要在权力范围内，警告、罚款等处罚都要有相应条例，如果对原工商这一块领域不熟悉的话，执法时明显底气不足。”
在过去一年中，很多基层公务员的关键词就是“充电”，他们参加相关部门组织的各项目业务培训，相互学习、取长补短。工作时间不解渴，还要捧着厚厚的资料回家继续挑灯夜战。一些“老法师”还会现场带教。“如果没有扎实、过硬的业务知识和技能，以后更难面对执法对象。”
本领可以通过“充电”获取，更关键的是执法理念悄然改变。让群众满意、让企业受益，这一改革的落脚点，在执法类公务员群体中形成共识。
在任春晖记忆中，以前疑难顽症一年能解决一两件就不错了，但这半年多时间已经解决十来件。“以前碰到这类棘手的事情，宁可不做，也不想惹事，完不成，责任也不是我的。”拆违是最典型的例子，以前因为城管、房管、规土三家管，边界模糊不清，相互间多少有些推诿，现在权责明晰，除了存量违建有一部分属于规土部门管，其余都是城管牵头。在街道各部门单位协同推进下，许多问题迎刃而解。
“改革后执法主体和责任主体统一，相互推诿的情况不大有，还补上很多监管空白区。”浦东新区城管执法局局长曹亚中说，以燃气管道占压隐患整治为例，发改委有执法权但无执法队伍，移交给城管执法局后，一年查处的隐患点就有上百个。
适应政府职能转变，身处改革中的基层公务员群体正不断磨合。根据规划，下一步上海的执法类公务员改革在配套制度上，将推行能力素质三年计划，重点解决基层执法人员专业能力不足的问题。在试点范围上，不仅扩大到其他13个区县，还将从综合执法队伍扩展到水务、文化等专业执法队伍，“成熟一个，纳入一个”。
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