近日,行政诉讼法修改国际研讨会在上海召开。以中国政法大学终身教授、中国法学会行政法学研究会会长应松年主持制定的行政诉讼法修改稿为基础,四十多位来自全国的行政法学家对行政诉讼法修改中的重大问题进行了讨论。
《法制日报》记者获悉,应松年版行政诉讼法修改稿建议:扩大行政诉讼受案范围,关于初任公务员报考录用以及公务员被辞退、开除等涉及公务员身份丧失的争议,应纳入受案范围。
扩大受案范围
目前,行政法学界和实务界中已经产生数份行政诉讼法修改建议稿。应松年版是其中之一。
从1990年10月1日开始实施的行政诉讼法,至今已走过了21个春秋。随着“民告官”案件的增多,行政诉讼的司法环境已然发生了巨变。
在一系列与社会需求不相适应的规定中,行政诉讼法的受案范围最受争议。关于应将抽象行政行为纳入人民法院受案范围的建议声音,早在多年前就此起彼伏。
中国政法大学副校长马怀德说:“现在的大趋势应该是,可以直接对规章以下的规范性文件提起诉讼,如果这个规范性文件或者规定已经对当事人产生了利益上的侵害。”
与会多位学者认为,内部的人事管理决定,也可以作为行政诉讼提起的事由,而此次提交会议讨论的应松年版修改稿的一大亮点也正在于此。
湖北行政学院教授方世荣认为:“关于初任公务员报考录用以及公务员被辞退、开除等涉及公务员身份丧失的争议,应纳入受案范围。以公务员报考录用为例,当事人此时通常还未进入公务员队列,作为普通公民与行政机关的争议应当可诉。但若他在已经成为公务员后因干部任免等问题与所在行政机关发生争议,问题就不会如此简单,毕竟要涉及到组织部门等,再加之公务员范围较广,不仅仅涉及行政机关公务员,因此不宜将所有公务员与其单位的争议,都纳入受案范围。”
马怀德认为,内部行政行为应规定原则上整体都可诉,但是要排除某些行为,如行政机关所作出的奖惩任免决定是不能诉的。除此以外,如涉及薪金、社会保障、福利待遇等的其他人事管理决定都是可诉的。
复议机关是否当被告有争议
根据行政诉讼法,经过复议的案件,复议机关决定维持原具体行政行为的,作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的,复议机关是被告。
实践中,复议机关为了避免自身成为行政诉讼的被告或国家赔偿的义务机关,出现了这样一种不正常现象:对于其受理的复议案件,明知具体行政行为违法或不当,却仍然作出维持决定。
针对存在的问题,有学者提出,应加重复议机关的外部法律责任,对经过复议的案件,无论复议机关是否“改变”,只要提起诉讼,“一律”将复议机关作为被告。
对此,与会学者中则有不同看法。“复议机关为了怕当被告而不改变错误的行政行为,这种情况多不多?目前没有数据来支持。”全国人大常委会法工委行政法室处长童卫东说。西北政法大学教授王周户也认为,行政复议的核心功能是解决行政争议,因此,不以复议机关为被告应该更符合制度设计功能的性质。
马怀德则表示,曾接触过一些行政机关,他们在所有的复议案件中都倾向于维持原来的行政行为,即使明知它有错。由于担心改变后会将自己推向被告的位置,就都采取了维持的方法。“这是现行复议制度所埋下的祸根。我认为此条修改必须跟行政复议制度的改造和行政复议法修改结合起来。”
马怀德认为,应该让复议机关转变角色,变为真正的救济裁判机构。复议决定只包括:驳回申请、撤销或撤销后发回重新作出决定,而不是直接变更行政决定。这样,即使复议机关不做被告了,也符合行政法理的精神,更具有操作的可行性。
二审还是三审看法不同
司法实践中,基层法院易受到行政权力的干扰。许多学者建议应当撤销基层法院行政庭。据国家行政学院教授杨伟东介绍,目前有三种方案:一是保留现在的体制,仍然是由法院中的行政审判庭审理,实行三审制；二是考虑到现在基层法院收案量不多,可以将行政诉讼案件的管辖再提高到一定的级别,即集中在中级法院以上审理,而将基层法院的行政庭撤销；三是建立专门的行政法院,以保障审判的独立性。
应松年版修改稿采取了第一种方案。中国人民大学法学院教授莫于川认可三审思路,但担心在现有的司法体制中不可行,“毕竟行政诉讼的审理要和其他两大诉讼保持一致。”
上海交大法学院教授朱芒也对行政诉讼的三审制能否实现表示怀疑,他倾向于两审制。“应当将行政诉讼案的二审都统一到高级法院进行审理。”
