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《瞭望》文章:破解保障房“两难”之道

 
【发布日期:2011-07-04】 【来源:国家公务员考试网】【字体: 】 【打印本页】 【关闭窗口
 

    截至5月底,不少城市保障房实际开工率不到三成,原因何在?

    在我国,保障性住房建设千头万绪,但核心的问题只有两个,第一是融资,第二是分配。

    这两个问题解决不好,保障房制度不仅无法达到预期目标,还有可能导致市场秩序混乱,引发更大的社会不满。

    两难:“租”还是“售”?

    上述两个问题中,首要的就是融资。据住建部估算,完成今年1000万套保障性住房建设的目标所需资金至少1.3万亿元。其中,中央、省级和市县政府将承担5000多亿元,剩余的8000亿元要通过融资解决。但截至5月底,不少城市实际开工率不到三成,其中最主要的问题,就是融资。

    任何可行的融资方案,都必须建立在该项投资未来收益基础上。保障房也不例外。没有稳定的回报模式,市场融资就是无源之水。典型的例子就是重庆公租房。根据市政府公布的目标,3年建设4000万平方米,需要至少1000亿元资金。其中,政府投入300亿元,向金融机构融资700亿元。有人算了一笔账,按照目前重庆市公租房的月租金水平为每平方米10元,4000万平方米公租房假定出租率100%,月租金收入为4亿元,年租金收入为48亿元。而700亿元融资,年息约为6%,每年须支付利息42亿元,加上6亿元的维修费用,48亿元租金收入就分文未剩。

    更小范围的实践,也证明了这一点。万科在广州的首个公租房项目万汇楼,投资4824万元,即使扣除其中1500万元的万科“企业公民社会责任”专项经费,按照目前的租金收入扣除管理运营费后的5万元利润计算,投资至少需要57年才可以收回。显然,当其他项目的回报高于这一水平时,公租房就不可能获得融资。

    纵观现有的四大保障房模式,以租为主的公租房和廉租房,都不可能创造足够的回报率,因为现在市场的租金,都很难保证收益率大于银行利率,公租房的租金远低于市场租金,就更不可能做到这一点。有人以上海为样本,假设年租金以5.7%增长,内部收益率可以达到接近6%;如果年租金增长7.1%,投资回报率也可以达到7.1%。但这只能是理论。保障房作为公共投资的项目,租金的任何上涨(哪怕仅仅是通货膨胀的速度)都必定是非常敏感的。

    虽然大规模的公租房建设已在路上,但合理的盈利模式仍然没有找到。这就决定了以“租”为主的保障房模式,从一开始就难以在市场上融资。事实上,公租房现在已经开始变味。重庆最近已经开始允许住满5年的租户可以按照7~8折的市场价格购买。换句话说,公“租”房已经变得越来越像限价房或者经济适用房。

    实践表明,作为保障房供给的主流模式,如果想通过市场融资,必定是“可售的”——无论是直接出售,还是变相出售。适合条件的保障房模式只有限价房和经济适用房两种(共有产权房被视为商品房的一种)。

    但以售为主的保障房模式,却大都存在另一个大问题——分配。由于本质上都是以低于市场的价格供给住宅,市场价格和购买价格之间的差额,就形成了巨大的寻租空间。目前的解决办法,是通过限定购房者的资格,排除不符合条件的购房者。但在信息不完备和个人财富快速变动的市场环境下,甄别出合适的候选者,不是完全不可能,但代价必定是极为高昂的。

    一直以来,假经济适用房之途,规避土地市场,为特定对象和团体牟利的事件层出不穷。经济适用房不仅没有解决最紧迫的需求,反而成为特定阶层谋利的手段。如果任其蔓延,不仅会冲击房地产市场,导致地方政府收益大规模流失,更有可能引发广泛的不满,使得原本为缓解社会矛盾而设计的保障房制度,对社会稳定构成更大的威胁。

    如果说当初经济适用房与商品房市场价格差异不大时,社会还能容忍一定的寻租,那么在商品房与经济适用房价格落差愈来愈大的今天,继续靠这种方式转移社会财富,就很难被社会完全容忍了。这也是为什么流行一时的经济适用房,在商品房价格飙升的今天反而日渐式微的重要原因。事实上,以租为主的保障房(公租房、廉租房)模式今天之所以大行其道,很大程度上,就是为了解决经济适用房的分配难题。

    对策:先租后售

    保障房政策之所以困难,就在于面对“两难”:以“售”为主,虽有利于融资,却不可避免地伴随着巨额财富的转移;以“租”为主,可以避免财富随产权转移,但也导致“租值耗散”,使保障房无法融资。

    解决“租售两难”的出路,不是以租代售或以售代租,而是二者的结合——通过“租”来解决分配难题,通过“售”来解决融资难题。具体的建议是——“先租后售”,以时间换空间:按照居民可负担的数额,逐月收取租金,一定时间后(比如十年或十五年),一次性补齐余款,获得完整产权。

    这一方案,实际上就是将经济适用房的分配普惠化——既然我们无法公平地分配经济适用房,为什么不能让所有人都有资格分享这一制度的好处?任何“普惠性”制度的前提,必须是“每个人”都可以负担的。否则,政策就只能惠及特定的人群。

    怎样在不低于成本的条件下,做到“人人可以负担”?第一,要限定建设的标准和规模(比如50平方米以下),以控制总价;第二,实行分期付款。这就是为什么必须“先租后售”。

    举例来讲,假设保障房的土建造价为1000元/平方米,配套基础设施(土地成本)1500元/平方米,贷款利息是5%,住房成本基本上可以控制在3000元/平方米以内(包括15年本金、利息、物业管理费等),一套50平方米的住宅,总价为15.5万元。假设每个人每月交200元,雇主交200元作为住宅公积金,一年就是4800元/人。15年以后,每个人的公积金为7.2万元,夫妻俩公积金合计14.4万元。只要再补1万元,就可以获得完整产权。

    这个价格按照目前的最低工资标准,即使“蓝领工人”也完全可以负担。实际上,很多城市“暂住居民”现在的实际租金,就已经和分期付款差不多,甚至更高。由于保障房的租金,相当于存款(按揭),即使略高于市场租金,很多人也愿意负担。对于商业银行而言,利润虽然不高,但风险低、规模大,在流动性总体充裕的今天,不失为一个非常安全的投资方向。

    宏观经济政策:“紧”还是“松”?

    商品房市场的价格,乃是银行贷款判断保障房贷款市场风险的基准。“普惠制的经济适用房”虽然可以一举解决融资和分配两大难题,但还需要两个关键的外部条件——健康的商品房市场和宽松的货币供给。

    任何市场的资金,都不会在所有领域平均分配,而是会首先流向回报率最高的行业。只有当回报率最高的项目填满后,资金才会外溢到回报率次高的项目。因此,要想吸引社会资金,保障房就必须提高自身的回报率,使保障房投资相对于其他投资更有吸引力;或者增加市场货币供给,使得比保障房回报率更高的项目满足后,仍有足够的资金流向保障房。

    对于出售型的保障房模式而言,其潜在收益率同商品房的市场价格密切相关。因为,商品房市场的价格,为保障房融资提供了必要的参照——商品房价格越高,经济适用房的潜在收益率就越高;反之,如果住宅的市场价格接近甚至低于建设的成本,银行无法通过市场处置资产,保障房就依然无法通过市场融资。

    目前政策一个隐含的预期是,商品房价格降低,会帮助无房者置业,从而解决社会的住房问题。可事实上,靠市场来解决住宅保障,已经被证明是不可能的。一个简单的事实是,目前的市场房价再低,大部分居民仍然买不起。商品房满足的更多是投资的需求,真正的居住需求只能依靠保障房解决。

    而要想为保障房大规模融资,商品房的市场价格就不是越低越好。仅就保障房融资而言,目前以打压商品房房价为核心的房地产政策,与住宅问题的解决存在矛盾。因为市场房价越高,保障房的风险反而越低。要解决保障房融资问题,就需要对目前的房地产政策进行必要的再思考。我的建议是,放弃价格手段,转而通过数量工具,有区别地调控住房市场:一是增加保障房土地供给,确保低成本形成资产;二是紧缩商品房土地供给,防止资产的市场价格暴跌,为住房抵押市场提供稳定的价格基准。

    如前所述,资金需求大、回报率低,是保障房固有的特点。如果市场银根过紧,资金就会首先流向回报率比较高的项目。保障房建设就无法低成本地大规模融资。事实上,近来央行的一系列收紧银根的举措(包括提高存款准备金率),已经在影响保障房的融资成本。

    据新华社报道,去年货币比较宽松时,保障房项目贷款一般是维持基准利率,甚至能享有下浮10%~15%的优惠;今年以来一般是上浮10%~15%,高的甚至达到30%。很多企业抱怨,按这样的资金成本,保障房的建设不但无微利可图,且极有可能亏本。因此,保持适度宽松的资金供给,是保障房融资的重要前提。

    特别需要指出的是,放弃对商品房市场的打压,给投资型需求一个正常的市场渠道,不仅有利于引导资金,减少其他商品涨价的压力,也有利于保障房市场大规模低成本融资。同时,也对地方政府获得足够的土地收益,偿还地方债务至关重要。因为地方政府配套的5000亿资金中,绝大多数要依赖和房地产市场密切相关的土地财政。打压商品房市场,实际上也在间接打击保障房。一旦市场房价暴跌,将直接影响地方政府的还款能力。

    向所有人转移财富

    市场融资和公平分配并非孤立的问题,它们是保障房政策相互关联的两个侧面——两个问题必须同时获得解决。无论是以“租”为主的保障房供给模式,还是以“售”为主的保障房供给模式,都存在难以回避的制度障碍。“普惠性经济适用房”通过“先租后售”,将二者组合起来,就能够有效破解传统模式的“两难”。

    之所以采用经济适用房,乃是因为经济适用房的计价基准是成本——低于这个价格,就必须依赖非市场的利益转移。而政府的任何补贴,本质上都是转移其他人的福利,并扭曲价格信息。因此,也是不可持续的;而高于这个价格,保障房的普惠性就会降低。价格越高,能负担的阶层就越小。

    按照“先租后售”这种模式,政府的付出(土地和建设成本)并没有增加,但产品的价值显著增加。政府只是把原来被制度所抑制的财富释放出来,从而实现了政府和居民双赢。

    特别重要的是,实行“先租后售”的模式,实际上是一个面向社会所有阶层的财富再分配的过程。原来经济适用房最为人诟病的向富人转移财富,而“普惠性经济适用房”可以向所有人转移财富,获得资产的居民得以通过不动产升值,共同分享社会经济的进步,从而防止经济结构巨变过程中最容易出现的贫富分化。这一攸关社会稳定的“社会财富再分配效应”,是“出租”为主的保障房模式所没有的。



 
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